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新型城镇化进程中节约集约用地的法治问题探讨

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新型城镇化进程中节约集约

用地的法治问题探讨

宋才发*

(中央民族大学 法学院,北京 100081)

 

摘  要:新型城镇化是经济社会发展的重要引擎,新型城镇化建设要向存量土地索求发展增量,新型城镇化建设必须通过节约集约促转型。城镇化进程中土地资源浪费存在三大主要问题:一是城市建设“摊大饼”式快速扩张,二是城镇居民住宅楼空置率居高不下,三是城镇新居民两栖占地情况异常突出。完善新型城镇化进程中节约集约用地的法治途径在于:必须尽快修订和完善城乡土地利用规划,建立各类建设用地的定额标准,建立耕地保护的长效机制,制定和完善耕地保护的法律法规。

关键词:新型城镇化;节约集约用地;土地利用规划;用地定额标准;耕地保护法律规范

 

 2015年7月1日通过并实施的《中华人民共和国国家安全法》(以下简称为《安全法》),首次将粮食安全和生态安全纳入国家安全体系,第22条、第30条专门就国家的“粮食安全保障体系”和“生态环境保护制度体系”做出具体详细的规定。这对于推进我国土地资源法治化建设,无疑具有极为重要的理论遵循意义。本文拟就新型城镇化进程中节约集约用地的法治问题展开探讨,以就教于大家。

一、新型城镇化进程中节约集约用地的基本涵义

 新型城镇化是经济社会发展的重要引擎。新型城镇化的本质是要实现城乡统筹发展,并不像通常所说的“把农村常住人口向城镇有序转移”那么简单。从理论的视角窥视新型城镇化,就是一个试图全面整合城乡聚落的体系,把大小规模不同、性质功能各异、自然环境有别的各类聚落,整合成为一个有机统一、和谐有序的发展整体。因而把新型城镇化描述为“城乡聚落体系结构合理化”的过程,聚焦为经济社会发展的重要引擎,对于像中国这样一个农业人口占绝大多数的发展中国家来说,确实具有极为重要的划时代意义。目前正在全国依法推进的新型城镇化,将其与国外的城镇化和我国过去的城镇化相比较,它的最大亮点就是“城乡统筹、人地协调”,着力打造和谐发展的“人”的城镇化。就人口城镇化与土地资源的密切关系来说,它实质上又是一个资源和要素,在空间结构上整合优化的过程。其中,关键因素就是要实现对稀缺的土地资源,有效地进行节约集约利用和高效配置。可以说依法依规节约集约利用土地,既是落实最严格的耕地保护制度的基本国策,又是合理有效地解决城乡建设用地供需矛盾的重要举措。应当对所有在建项目的投资强度、容积率、绿地率,以及生活服务设施用地所占比例情况进行严格审查,凡是超过国家规定的用地控制标准或者不符合国家用地政策规定的建设项目,各级政府一律不得越权违规批地。这里还有一个需要未雨绸缪的问题,什么问题都不能走向极端,必须高度警惕某些地方政府和官员,将节约集约用地的举措“政绩化”。要防止任何以节约集约用地的名义,排斥和挤占经济社会发展必须的建设用地。在2016年即将开始的“十三五规划”建设期间,也就是我们通常所说的到2020年,我国将面临着解决“三个1亿人”有序进入城镇的重大问题:一是要解决1亿农业人口到城镇安家落户问题;二是要解决1亿人居住的城镇棚户区和城中村改造问题;三是要实施1亿人口在中西部地区就近城镇化问题[1]。鉴于这“三个1亿人”本身固有的不同情况,解决问题的途径和办法也就不一样,这里以笔者实地调研过的四川省巴中市农村就近城镇化为例来展开论证。巴中市2012年经国务院批准为“秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划三大中心城市”之一。巴中市通过修编土地利用规划,为新型城镇化的“巴山新居”绘制蓝图,通过土地整治“筑巢引凤”搭建平台、“统规自建”以奖代补惠及农户、试点农地流转统筹城乡广泛融资,在农村推动“产居结合”实现就近城镇化方面成效显著。巴中市不仅坚持集中连片搞开发式扶贫攻坚,促使巴中农民群众从散居变为聚居;而且通过改变居民的生产生活方式促进生产关系调整,成功地实现了农民就近城镇化的目标[2],为全国农民尤其是民族地区农民就近城镇化积累了宝贵的经验。

 新型城镇化建设要向存量土地索求发展增量。中共中央、国务院在2014年3月16日颁布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中,提出要“建立低效建设用地再开发”的激励约束机制,盘活利用城镇存量建设用地[3]。就理论分析而言,“新增建设用地”与“存量建设用地”是两个性质完全不同的概念:(1)在土地占用方面,新增建设用地一般都由政府垄断,存量建设用地一般分散在各个土地使用权人的手里;(2)在土地开发方面,新增建设用地开发建设的权利关系相对比较简单,存量建设用地一般要经过原有权利人的多次转让,其产权纠纷和权利义务关系较为复杂;(3)在土地处置方面,新增建设用地的处置权一般都掌握在政府的手里,存量建设用地的使用权绝大多数是掌握在土地使用者的手里,除了出现法律规定的情形之外,政府一般无权处置土地使用者手里的土地;(4)在土地收益方面,新增建设用地的出让收益原则上必须由政府支配,存量建设用地的出让收益必须兼顾各个方面的利益。因而对现有存量土地的再开发利用,一定要避免在传统土地出让模式下出现的种种弊端,坚持以原住民、社会资本、集体组织、公共利益集团等多元主体利益分配机制为原则,依法赋予农村集体建设用地更多的土地权能,使其享有与国有建设用地同等的优惠权,政府必须自觉地做好土地纠纷协调、确权颁证、公共服务设施配套服务工作[4]。鉴于目前农民土地承包经营权的登记仍然是按照契约登记模式进行的,政府机关还必须自觉地做好契约监管工作[5]。2014年5月22日国土资源部发布的《节约集约利用土地规定》(以下简称《规定》),可以说是新中国成立以来第一部专门就土地的节约集约利用问题,进行专门地、具体地规定的部门规章,它标志着依法节约集约利用土地的问题,已经进入了我国常态化、法治化的轨道。《规定》第2条强调对土地节约集约利用,要注意结构比例和空间布局,突出了对存量土地予以盘活利用问题,即必须向“存量土地”索求新的“发展增量”。《规定》第28条、第29条和第30条,分别从对存量农用地整治、节约集约利用方面提出了新的要求:从统筹农用地整治方面看,《规定》强调不仅要设法增加耕地面积的数量、提升现有耕地的质量,而且要依法推进高标准基本农田建设,坚决杜绝基础设施建设盲目滥占耕地的乱象,千方百计地缩减田间基础设施的占地率;一定要设法稳定集中连片的优质农田,竭尽全力保住水、土、气和生态配套良好的传统农区[6]。可以毫不隐讳地说,面临如火如荼的城镇化建设浪潮,如能依法稳住基本农田和优质农田的现有布局不动摇,本身就是最大的节约集约利用农地。再从建设用地整治的角度看,《规定》第31条、第32条提出要对城乡结合部的城镇居民住宅地、农民集体村庄进行综合整治,即对那些原来属于城镇建设低效利用的土地,要花大力气重新进行开发再利用;对于那些闲置的空心村、城中村、少有人居住的旧街区,要在推进居民住宅和村庄综合整治的进程中,一并进行改造再利用;对于那些原本属于工业废弃地和自然灾害的毁损地,要在避免发生次生灾害的前提下重新进行复垦,以达到提高土地利用效率和改善自然生态环境的目的[7]。

 新型城镇化建设必须节约集约促转型。2013年12月30日我国第二次全国土地调查成果公布:全国有耕地13538.5万公顷、园地1481.2万公顷、林地25395.0万公顷、草地28731.4万公顷。数据还显示,全国共有996.3万公顷(将近1.5亿亩)耕地,迫切需要依据国家有关“退耕还林”、“退耕还草”、“退耕还水”和“耕地休养生息”等政策规定进行调整;另有相当数量耕地的土壤受到中、重程度的污染,有一定数量的耕地因地下水超采等原因,现已不适宜于耕种或不能够进行正常耕种,真正适宜于稳定利用的耕地总共只有1.2亿多公顷。从人均耕地占有量来看,全国人均耕地仅有0.101公顷(1.52亩),与1996年第一次全国土地调查时人均耕地0.106公顷(1.59亩)相比较略有下降,我国人均耕地占有量还不到世界人均水平的一半[8]。2014年我国粮食总产量11年连续增长,实现了兼顾“吃饭”与“建设”两不误的夙愿,证明耕地面积“占”与“补”基本实现动态平衡。当然,这里面坚持严防死守“18亿亩耕地红线不动摇”,自然也是功不可没的。前些年的快速城镇化带来了农村土地的快速非农化,导致耕地面积持续不断地减少,催生大量失地农民土地权益受损,全国因城镇建设征地造成失地的农民多达数千万。因此,《节约集约利用土地规定》要求所有的土地使用者,必须在法律规定的框架下和法律允许的范围内使用土地,必须充分考虑土地利用的成本和效率;政府机关在行使公权力配置土地资源的时候,必须依法禁止以任何形式进行“土地换项目、先征后返”,或者采用补贴和奖励等手段,变相地进行“减免土地出让价”的问题发生;各级政府在出让土地的时候,必须严格按照有偿使用的方式配置土地资源,严厉禁止采取抵扣、变相减免的现金交易方式成交土地[9]。从严格执法的视角看,“用地准入制度”是土地使用者合法取得土地的重要途径,各级政府机关和国土资源管理部门,务必要把好各类建设用地的“准入关”。各级政府对于各类在建项目和尚未动工项目,如何依法依规地批准建设用地指标,笔者认为一个极为重要的前提条件,就是必须按照国家规定的项目用地控制标准,严格规范地进行具体的测算、设计和施工,依法督促土地使用者严格按照规定的用途和方式使用土地。正在制定的“十三五规划”所涵盖的城镇发展规划和土地利用规划,一定要有利于引导城乡土地资源在新型城镇化的进程中,优化结构、提高效率、释放空间和盘活存量,既要满足城镇化和工业化发展的正当用地需求,又要为新型城镇化提供有力的支撑。因而各地未来的新型城镇化,迫切需要从科学用地上率先破题,把着眼点放在节约集约利用土地上面,以土地利用方式的转变促进城市发展转型,达到科学构建生态文明和新型城乡关系,提升新型城镇化的质量和发展后劲,使进城农民工和乡村居民都能够过上都市化的生活。

二、新型城镇化进程中节约集约用地存在的主要问题

 在我国城镇化进程中土地资源浪费现象极为严重,归纳起来主要存在如下三大问题:

 第一,城市建设“摊大饼”式快速扩张。自1990—2010年,城市建成区面积从1.22万平方公里增长到4.05万平方公里,这个数字恰好是1990年城市建成区面积的2倍以上。城市建成区面积迅猛扩张的事实表明,在最近20年的时间里,我国有1.7万平方公里的耕地被城市化了[10]。笔者在把“全国第二次土地调查结果”与“全国第一次土地调查结果”进行具体比较后发现,在1996—2009年期间,城镇建设用地规模增加了278.5万公顷,建设用地总量增加了582万公顷,其中城镇建设用地的增长量,实际高达建设用地增长总量的48%;同期人均城镇工矿用地由145平方米/人上升到171平方米/人,实际增长了18% [11]。上述比较数据说明,我国建设用地利用效率是非常低下的。正在如火如荼推进的城镇化进程,对于设立新城新区的愿望呈现普遍渴求的态势,有些地方甚至出现盲目攀比国外城镇建设标准的欲望。譬如,目前除了获得正式批准的11个国家级新区之外,已有10多个城市明确提出或者正在打造国家级新区,还有90%的地级市试图借助制定“十三五规划”之机构建新城新区[12]。根据国土资源部土地利用司的初步估算,我国农用地被非法转为建设用地的情况,在一些地方正呈蔓延之势,可以说近年来新增建设用地95%以上都属于集体农用地[13]。有些地方甚至继续违规采用“以租代征”方式,规避征用农村集体土地严格审批程序。在县一级开发区或工业园区建设中,单位土地投资密度低,未能开发利用的土地成为事实上的闲置浪费,有些开发区土地闲置率已超过40%。在过去的一段时期内,不少地方的城镇化并不是致力于“人”的城镇化,而是热衷于搞“摊大饼”式的快速扩张,全国城镇建设用地面积每年基本上保持6.6%的复合增长率,“城镇化”不适当地演变成了“造城运动”。尽管这几年国家三令五申地强调要节约集约用地,但是传统的外延式扩张冲动并没有得到根本性的遏制,“粗放式习惯”也没有得到根本性的转变,存量建设用地闲置与低效率使用土地的恶劣状况更没有得到根本性的好转。譬如,国家土地督察西安局就在2014年《关于西北地区城镇化进程中土地利用和管理调研情况的报告》中披露:2009-2012年甘肃农村人口减少了33.7万人,农村居民点建设用地反而增加了12.7万亩[14],“土地城镇化”实实在在地快于“人口城镇化”。众所周知,美国完成城镇化任务花了150年,日本用了近100年,英国用了200年。中国是一个人口众多、土地资源稀缺、农业文明根基深厚的国家,中国完成城镇化的任务决不会是一朝一夕的事情,也不能重复发达国家走过的老路,必须探索出一条适合中国国情实际的、从“速度城镇化”到“质量城镇化”转变的新路。

 第二,城镇居民住宅楼空置率居高不下。全国第二次土地调查数据显示,我国人均城镇建设用地的指标高达145平方米,已经突破国家规定的100平方米的控制标准,并且有40%以上的土地利用率处于低效状态;全国工业用地占26%,工业用地的平均容积率为0.3-0.6,表明土地利用率同样相当低效。另外,约有5000平方公里低效利用的土地,属于城镇工矿建设用地,实际上占了全国城市建成区的11%[15]。也就是说,目前我国城镇的存量建设用地,基本上处于布局散乱、利用粗放、效率低下、用途不合理的状况。非科学的工业化、城镇化,直接导致了农村人口快速非农化,致使人地分离、耕地撂荒和不适当的土地闲置,使得越来越多的村庄成为“空心村”甚至“无人村”。另据有关研究资料显示,2014年全国批而未供的土地达1300多万亩,闲置土地多达105万亩[16]。即使如此,不少单位仍然在一边继续闲置土地,一边不择手段的拼命征地。城镇居民住宅的空置率长期处于居高不下的状态,到2014年城市住宅空置达6800万套,城市新区居民住宅空置率为30-50%,个别地区的空置率甚至达到60-80%[17]。由于全国多地出现“空城”和“鬼城”,因而“鬼城”已经不再只是内蒙古自治区鄂尔多斯市的特有怪象和“代名词”。如果低效利用的存量建设用地得到合理再开发的话,那么,它们释放出来的发展空间,就相当于每年土地供应量的6-8倍。俗话说得好:“解铃还须系铃人。”对于如何稳妥地处置好这些不合理用地,各级地方政府负有义不容辞的责任,决不能继续“睁一只眼、闭一只眼”,在监督管理上再也不能“失之于宽、失之于软”。城镇化是市场配置资源要素的自然形成过程,再也不能继续以长官意志而转移。要想在未来的城镇化过程中不再涌现“鬼城”,迫切需要稳妥地处理好政府与市场的关系,坚持城镇化以人为本、以市为基、以城为形;发展速度和规模应当由市场来决定,不能够继续由政府拍板说了算。中共中央、国务院在2014年3月起实施的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中,明确要求新型城镇化建设必须坚持以人为本、市场主导和政府引导,让市场在资源配置中发挥决定性的作用。自2014年9月起施行的《关于推进土地节约集约利用的指导意见》(以下简称为《指导意见》),是专门为解决土地粗放利用和严重浪费问题而出台的政策性文件,它对于在适当的时候将实施节约集约用地制度的实践经验和理论,上升为国家法律具有重要的立法指引价值[18]。《指导意见》的重要意义在于为防范和降低新城沦为“鬼城”的风险,及时提出用节约集约用地的量化标准来遏制盲目的造城运动;对那些符合市场经济发展需求、符合建设用地标准和发展规划的拟设新城区,在经过严格地审核与科学论证之后,政府应当及时予以规范和支持。

 第三,城镇新居民两栖占地情况异常突出。在我国城镇化建设过程中,一个毋庸置疑的问题就是土地利用规划严重缺位,土地利用效率极为低下,城里的“城市病”、农村的“乡村病”普遍存在,城镇建设占用农民承包耕地和农村宅基地占用耕地呈双增趋势。在一些地方,已经进城的农民即使解决了市民化的问题,他们也不愿意或不可能放弃原有农村的承包地与宅基地。那些不想进城或者根本就没有进城可能的农民,修建住宅的共同特点就是不仅布局分散,土地利用极为粗放,而且违法乱建、用地结构不合理。不少有条件的农民,在自己的承包地里沿公路两侧随意兴建住宅,且绝大多数建新不拆旧。部分进城的农民在城里购买住宅后,原有农村宅基地和住房继续闲置着,既形成城镇新居民两栖占地的情况,又导致农村“空心村”的大量涌现。有关研究资料认为,如果能够通过完善农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制,实现空心村综合整治的话,那么,全国就可以因之而获得1.14亿亩耕地。与居民两栖占地情况相伴随的,是不少地方仍然在盲目地追求宽马路、大广场。截止目前为止,在我国664个城市中,建成区已经超过4.5万平方公里,建制镇3.5万平方公里,居民人均用地水平不仅超过发达国家82.4平方米、发展中国家83.3平方米的标准,而且突破了我国目前规定的100平方米的控制指标,人均用地占有量达到或超过133平方米的水平[19]。也就是说,我国工业用地的平均产出率远远低于发达国家的水平。在未来的新型城镇化进程中,应当以整治“空心村”和“乡村病”为契机,倒逼农村土地制度深化改革,破解农村人地分离、村庄空废和环境污染难题;扭转土地快速非农化和土地闲置浪费的局面,变革传统城镇化模式、加快转变农村发展方式,尽快将城镇化进程中土地征用与发展产业、扩大就业有机地结合起来,确保农民不因失地而失去其生存与发展能力;积极探索农民宅基地保障性功能转化与农民工市民化的就业安置模式,建立健全农村土地使用权股份化与经营专业化模式,为依法推进新型城镇化营造一个崭新的制度环境。

三、完善新型城镇化进程中节约集约用地的法治举措

 尽快修订和完善城乡土地利用规划。城乡土地利用总体规划的一个核心内容,就是要从根本上依法规范、扭转调整粗放的土地利用方式。可以说节约集约用地是未来土地利用总体规划的一根主线,各级地方政府必须从“永久基本农田保护区划定、项目选址、产业用地规模、城市边界划定”这四个方面,依法依规严格地对土地利用状况进行总体管控。要在全面调查各类各业土地利用方式的基础上,对农村的耕地、基本农田、建设用地等,依据总体规划提出具体的约束指标,确保严格的土地用途管制落到实处并发挥调控作用。就理论分析而言,“土地利用结构”在一定程度上制约和决定着“产业结构”的布局,要实现优化用地结构、提高用地效率的目标,当前迫切需要规范性、操作性很强的“专业用地规划”和“土地利用详细规划”相配套。建议国家有关部门依据《土地利用现状分类标准》,进一步制定详细的农村建设土地利用规划、城镇建设土地利用规划、基本农田建设规划、产业用地规划、区域土地利用规划等专业规划和土地利用详细规划。各级政府在研究制定“十三五规划”的时候,一定要进一步完善城镇体系和区域发展规划,合理规划本区域范围内的产业布局,实现城镇与城镇之间、城镇与乡村之间产业和用地的对接,促使产业集聚效应的最优化。城市发展规划和土地利用规划,要发挥引领土地资源节约集约利用的作用,力戒城镇工业郊区过去那种无序发展的状况,严格控制城镇郊区开发的盲目圈地和无限制的外延式扩张。要以土地利用方式的转变,促使新型城镇化建设由速度扩张型向质量提升型转变。对那些人均建设用地面积严重超标的单位,一定要依法依规削减新增建设用地的指标和规模;同时要极力减少新增建设用地继续占用耕地的情况,提倡和鼓励用地单位使用“未利用土地”和“无耕种条件”的闲置土地,把节约集约用地作为新型城镇化的出发点和落脚点。在“十三五规划”建设期间,还必须提高城市发展规划和土地利用规划的统筹管控能力,充分发挥土地利用规划在促进新型城镇化发展中的整体管控、用途管制和计划调节功能。在目前尚无具体的评价标准的情势下,有必要在全国范围内开展对建设项目节约用地情况的评价工作;具体地评价每个建设项目对土地的利用是否节约集约,实施从区域到项目的多层次节地评价考核。为此,国土资源部于2015年4月出台《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》,对各类建设项目节地评价范围进行了界定,规范了节地评价内容和环节要求,以利于发挥土地使用标准对建设项目的控制作用,达到规范“超标准、无标准建设项目”,实现在建项目节约用地的目的。因而经国家发改委和国土资源部批准,2015年7月正式启动的、东北老工业基地之一的辽宁省阜新市《深化工业用地市场化配置改革试点》倍受全国关注。按照公布的试点方案规定,阜新市以推进新型工业化和资源型城市转型发展为目标,修改和完善阜新市主体功能区规划和工业发展布局规划,以煤化工、液压装备制造等重点产业集群为重点,对全市工业园区及工业用地项目区,开展建设项目节地评价和工业用地市场化配置的多方面改革试点,以期实现改革工业用地配置体制,完善工业用地配置机制,创新工业用地配置组合政策。力图在工业用地供应中,灵活采用出让、租赁、作价出资的供地方式,推行工业用地长期租赁和先租赁后出让;在工业用地市场流转上,鼓励工业用地整体转让、分割转让和出租,引导低效、低端产业用地逐步退出;鼓励划拨土地上的工业厂房、仓库等用于国家支持的民生、生产性服务、文化类行业发展,在一定期限内继续以划拨方式使用土地;在构建比价合理的价格体系方面,进一步完善工业用地出让最低价标准实施政策,探索通过价格、租金管制及补贴等途径,鼓励工业企业集聚发展和盘活存量划拨用地。通过完善工业用地市场化配置制度,促进资源配置效益最大化和效率最优化,提升阜新市新型工业化和转型振兴发展的保障能力,为辽宁省乃至全国提供可复制推广的经验

[20]

 尽快建立各类建设用地的定额标准。国内外城镇化建设的历史经验证明,标准控制是促进土地节约集约利用的关键举措。要充分发挥建设用地标准的控制作用,就必须加快建立我国节约集约用地的综合指标引导体系,建立各类建设用地的具体定额标准;严格执行各类项目用地标准,在工程建设项目组织实施的各个时段、各个环节,认真落实建设用地的定额标准;尤其要通过科学测算本区域综合容积率、投入产出指标,对建设用地实施整体调控。各级政府要结合正在进行的“十三五规划”制定工作,对本区域的容积率重新进行核准,建立完善审批用地的衡量标准,编制公共服务设施和公益事业建设用地标准,严格按照节约集约用地的原则,重新审改现有各类工程项目建设用地的定额标准。凡是与土地使用标准不一致的建设标准,必须依法依规及时予以修订和完善。要千方百计地用足用活城乡建设用地增减挂钩、废弃工矿土地复垦利用政策,综合采用耕作层剥离、土地复垦、土壤修复等措施,通过开展土地整治途径全面提升耕地质量。譬如,笔者实地调研过的试点城市四川省自贡市,2009年被列为四川省城乡建设用地增减挂钩的试点单位,2013年又经国土资源部批准,成为四川省唯一进行深化城乡建设用地增减挂钩的试点城市。自贡市《深化城乡建设用地增减挂钩试点规划(2013-2017年)》,突出了城乡建设用地增减挂钩与新型城镇化发展规划、土地利用总体规划、新村建设规划和农村土地综合整治规划的协调统一。在试点初期所取得的成效中,有一个对全国具有深刻影响的重大突破,那就是试点工作彻底打破了行政区域的限制:即突破了原来的村组界限,在全市范围内跨区、跨乡镇设置挂钩试点区。自贡市过去对被征地拆迁农民群众的安置,主要是采取修建农民集中居住区的方式(即农民“被上楼”),即使少数被允许采取货币安置方式的,在比例上一般都受到了严格的限制。现今在愿意参与挂钩试点的农户中,有超过40%的农户因自身在城市务工有固定的经济收入来源,愿意选择货币化安置方式。对选择货币化安置的农户,自贡市根据对农户验收合格的“拆旧地块面积”大小,并且结合地上建筑物主体结构,给予每户每亩16-20万元不等的“拆旧地块指标”收购价款,这部分农民进城后还可以按照政策规定,购买低于市价20%的限价商品房;自愿申请将整户人口转变为城镇居民的,可以享受与城镇居民均等的社保、教育、就业和户籍政策,同时给予每户每亩2万元的养老保险补助款[21]。我国是一个人多地少的发展中国家,未来的城镇化建设,一定要减少新增建设用地占用耕地的数量,依法加强对节约集约用地的监督管理,坚决查处严重浪费、闲置土地资源,低价出让城乡建设用地的不法行为;依法加强对各级政府开展节约集约用地业绩的考核,真正建立起城乡建设用地节约集约利用的考评机制和考核体系。同时还要对各类建设用地的土地利用现状、利用强度、综合承载能力等进行科学评估,对那些低效利用的土地和闲置土地,采取强硬措施提高土地的利用效率。尤其要依法推进节约集约用地的法治化进程,破除阻碍节约集约用地的制度因素和环境因素,尽快制定行业产业用地节约集约的控制标准、细化行业产业用地标准,强化行业产业用地的制度硬约束。各地都要尽快依法依规建立第三方评估机制,按照标准对新建、改建和扩建产业项目,实打实地进行“供地前”和“投资后”的土地利用绩效评估工作。在这个方面内蒙古达拉特旗走在了前面。譬如,门肯嘎查的土地属于达拉特旗30万亩国家农村土地整治重大工程,该项目自2010年启动以来,成功地改造了低产农田、平整改良了土壤、修正了田间道路、修复了水利设施、新建了防护林,最终形成了“田规整、路畅通、林成行、设施全”的崭新新格局。门肯嘎查原来每亩地最多产玉米1300来斤,经过土地整治改造后,每亩地可产1700多斤;该项目区已经增加耕地8万亩,预计每年可以增加粮食产量6万多吨,增加产值1.32亿元(以玉米为例),该项目已于2013年底通过了内蒙古自治区国土资源厅的验收[22]。

 尽快建立耕地保护的长效机制。无论是粮食增产还是农民增收,统统都离不开耕地的支持和保障作用。只有严格地依据国家法律法规的规定,把那些集中连片、高产稳产的耕地,优先划定为基本农田,才能够满足农民对粮食生产的基本需求。即使法律规定的能源交通、水利设施和军事设施等国家重点项目,在建设的过程中确实无法避让耕地尤其是基本农田的,必须按照法定程序报送国务院批准后再实施。对于依法批准占用基本农田的,当地政府或者建设单位一定要在建设动工之前,严格依据“先补后占、占补平衡”的原则,补划数量不少于、质量不低于所占用基本农田的“置换地块”才行。1998年8月29日第一次修订的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称为《土地管理法》),首次提出“国家鼓励土地整理”的举措。2004年8月28日通过的现行《土地管理法》,第41条明确要求县、乡(镇)人民政府按照土地利用总体规划,组织农村集体经济组织制定土地整理方案并付诸实施[23]。自此“土地整理”便成为我国土地利用计划管理的一项重要内容。2006年国土资源部部署了首批城乡建设用地增减挂钩试点,设立了116个“国家基本农田保护示范区”,标志着我国由原先的“土地整理”上升为现今的“土地整治”;从以开发未利用土地为主,逐渐转向以整治现有农田、提高耕地质量和产能为主。因而“土地整治”是优化国土空间格局、促进节约集约用地、改善生态环境并推进生态文明建设的重要手段。2015年由国土资源部土地整治中心及社会科学文献出版社共同发布的我国首部《土地整治蓝皮书:中国土地整治发展研究报告 No.2》,从概念、定义的界定上,对土地整治作为一种节约集约用地活动进行了科学定义,表明我国的土地整治与新型城镇化、节约集约利用土地是一脉相承的。这种从整体上提高土地利用效率的活动,不仅有益于开辟新的用地空间,而且有益于用足用好现有土地存量,通过节约集约用地的方式保护耕地。大力推进以田、水、路、林、村综合治理为主要内容的土地整治活动,既有利于推进高标准基本农田建设,又有利于全面提升我国耕地的质量等级。从长远发展的趋势看,新增建设用地增长必将受到严格的控制,存量建设用地的盘活必将成为各项建设用地供给的主要来源。正是从这个意义上笔者认为,土地整治活动既推动了土地利用方式的转变和发展方式的转型,而且还在促进城乡统筹发展、推进新型城镇化和生态文明建设方面发挥了重要作用。从耕地保护与管理的现状看,实行严格的耕地保护制度是国家确保粮食安全的战略需要,充足的粮食储备既是稳定天下的利器,也是确保经济社会可持续发展的必然要求。我国第二次全国土地调查数据显示,目前人均耕地仅有1.52亩,与第一次土地调查数据相比较呈明显的下降趋势。因而在当下仅仅依靠经济手段,是无法从根本上解决耕地保护问题的,只有通过法律手段加强对所有土地的用途管制才行。我国已经启动了重新修订《中华人民共和国农村土地承包法》的程序,本次修订的一个重点内容,就是要对农村的“农地流转”进行更为严格的规范和管制,以此来规范目前正在蔓延的、大规模的、不规范的农地流转。这种“大规模的、不规范的农地流转”目前集中反映在:全国农地流转已经占农民承包地的30%,其中流转到工商企业的农地占10%以上。这些工商企业到农村租赁土地或者说“圈地”,目的不是为了扩大粮食生产规模和生产能力,而是冲着政府的各种农地补贴以及能够在农民的承包地上“种房子”而去的[24]。再从耕地保护与粮食生产的主体看,农民是最直接的耕地保护和粮食生产主体。必须通过完善耕地保护法律规范的途经,使耕地保护者能够合理地获得经济利益,使耕地占用者依法付出相应的高额经济代价;尤其要提高土地占用者占用基本农田的经济成本,提高农民参与高标准基本农田建设应有的经济利益。依据“谁保护,谁受益”的原则,对耕地保有量和基本农田保护面积,少于土地利用总体规划规定保护目标的地区,必须对中央新增的预算经费依法予以核减,并将减下来的节余资金专项用于高效基本农田建设和耕地保护的补偿。

 尽快制定和完善耕地保护的法律法规。耕地保护法律制度属于土地法律制度的重要组成部分,到目前为止我国尚无一个较为完备的土地法律体系。从法理上说,土地法律体系是由调整全部土地关系的法律规范,共同组成一个既具有广泛的适应性,又具有彼此紧密联系的有机整体。它以《中华人民共和国宪法》为立法依据,以《中华人民共和国土地法》(以下简称为《土地法》)为基本法,并且以涉及土地领域的专门法规、规章为补充,共同组成一个结构完整、体系完备的,调整全部土地关系的法律体系。我国早在1986年就曾提出制定《土地法》的构想,但时至今日该法律的立法工作仍未提上议事日程。尽管《土地管理法》已根据实际情况进行过3次修订,但是仍然存在农民土地权利体系不完整、法条规定的内容残缺不全的问题。与此同时,在该法与其他相关法律的统一性上,也没有得到很好地协调解决。譬如,现行的《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国水土保持法》,都涉及到对土地、草原、森林、湿地的管理和保护问题。大凡这些具体的法律在单独实施的时候,与广义上的土地管理和利用一般不会发生冲突。但是,当把它们与《土地管理法》一并执行的时候,其矛盾和极为复杂的问题就接踵而至,部门法重叠管理必然导致土地管理尤其是耕地保护的效果大打折扣。土地法是任何一个国家土地法律体系的核心,把土地法律从立法体制、机制上予以体系化和专门化,是完善我国土地法律体系的必然要求。笔者建议把改革开放以来我国土地制度改革的积极成果,用法律的形式将其固定下来;迫切需要根据近年来土地利用和耕地保护的实际情况,进一步修改和完善以《土地管理法》为核心的土地保护法律。也就是说,在制定出台《土地法》的条件尚不够成熟的情况下,确实有必要把土地管理法视其为“母法”,把其他涉及土地管理的专门法律视其为“子法”,有意识地、系统地修改那些与《土地管理法》精神不相一致的具体条款,确保《土地管理法》成为土地管理和耕地保护的“基本法”。要将国土资源按照《土地管理法》规定的用途,逐一明晰其具体的管理部门和管理职责,依法规定由各级土地行政主管部门,具体地承担土地功能调整、土地使用审批、土地监管考核等项事宜,并且要对同级人民政府和上级国土资源管理部门负责;要在逐步制定出台土地规划法、征地条例、集体建设用地流转条例、土地市场管理条例的基础上,依法依规地解决好政府征地、集体建设用地使用权流转和宅基地管理等棘手问题;要依据《国家安全法》、《土地管理法》等相关法律规定,把维护农民土地权益作为下一步深化农村土地制度改革的重点内容,进一步依法规范国土资源行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。同时还要进一步强化对土地利用总体规划、节约集约用地规划的落实、规划审批付诸实施后的管理工作,通过一系列法治手段盘活现有的存量土地和闲置土地。

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                               载《河北法学》2016年第3期

*作者简介宋才发(1953—),汉族,湖北省武穴市人,法学博士,国家二级教授,博士生导师。中央民族大学原法学院院长兼民族法学研究所所长,主要从事民族地区经济法律制度研究。

基金项目:论文为2013年度国家社科基金项目:《民族地区土地流转中农民的可持续发展问题研究》(项目批准号:13BMZ076),2014年度国家社会科学基金重大项目:《建设社会主义民族法学体系,维护民族大团结研究》(批准号为:14ZDC025)的研究成果之一。


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