10月9日，国家旅游局公布了两起不文明旅游案件，其中包括两名不文明旅游记录中的游客。

“游客不文明行为管理暂行办法”已实施18个多月，发布了国家旅游局“不文明行为记录管理暂行办法”修订本，24人被列入“黑名单”。今年2月，中国航空协会颁布的民航旅客黑名单开始实施，到目前为止已列入15人名单。

，惩治旅游不文明行为已成为社会共识，但由于缺乏完善、有效的征集，得出的结论是，大多数加入“工业或地方旅游黑名单”的人实际上并未受到“一地受罚，处处受限”的处罚。

部分本地版本的“黑名单”长期“天窗”，多部门联合纪律难以实施。

在2016年国庆假期之前，北京发布了当地版的“旅游黑名单”系统。中国航空协会和部分省市引入旅游不文明行为记录的相关管理措施。然而，记者在北京、安徽、黑龙江等地发现，这些“黑名单”制度在收集中，发现处罚机制普遍不足。

记者发现，国家旅游局《旅游不文明行为记录管理暂行办法》没有明确旅游不文明行为的收集渠道，但在调查验证阶段只明确主体责任。

在一些地方，“黑名单”记录了长期的“天窗”：2016年上半年，安徽省合肥市旅游局制定了旅游质量监督“红黑名单”，表示将安排合肥游客不文明行为信息的收集、核实、汇总和发布。但是记者跟踪发现，到目前为止，在“红黑名单”上还没有任何不文明游客的记录。

中部省份旅游局局长承认，地方旅游主管部门往往对媒体曝光、影响较大的典型案例作出被动反应，不热衷于建立和完善地方旅游“黑名单”制度。

同时，“黑名单”模糊不清。今年9月，在北京房山的一个帖子中，大约有13块山石被涂上了红色的涂鸦，随后各方道歉并承诺清理。当地旅游部负责人表示，由于这座奇石山尚未开发成风景区，各方真诚道歉，决定不将其列入“黑名单”管理。

在中秋节后国家旅游局宣布的五起典型案件中，三名导游在依法处罚后，诱骗游客消费、侮辱游客、胁迫游客消费的，未被列入“黑名单”，而今年2月，北京一名虐待游客的导游被列入“黑名单”。从事了七年之久的哈尔滨导游林家良认为，建立“黑名单”是一个很好的起点，但识别机制还不完善，使公众误以为“抓谁是谁”，严重损害了“黑名单”的可持续性和公信力。

记者调查发现，“黑名单”的共同处罚难以实施。在黑名单开始时，有人提到，如有必要，、海关、运输和其他部门。但是，中国南方航空公司黑龙江分公司答复说，该分公司尚未收到旅游“黑名单”的通知。

据业内人士称，名单上的游客往往只是名誉受损，大多数人在找工作时都会遇到困难，而一些看过这条消息的雇主也不会雇佣他。“这更像是媒体报道，而不是黑名单威慑。”

，他们不理解黑名单，旅行社缺乏动力。

记者采访时发现，关注不够，验证难度大，导致一些地方的旅游黑名单仅仅是一种形式。据了解，黑龙江省旅游发展局监督管理部门去年表示，将建立“旅游诚信清单”和“黑名单”。然而，在9月的一次记者采访中。29.省旅游局监督管理办公室和质量监督研究所的工作人员说，他们不知道省级“黑名单”。

即使合肥市旅游局发布的“游客不文明行为管理暂行办法”明确要求“市旅游局监督管理办公室和旅游质量投诉中心共同负责本栏目的信息审计”，市旅游局监督办公室的工作人员仍然表示不知道这项工作。

合肥市旅游质量投诉中心的一名工作人员承认，据她了解，自引入地方管理措施以来，该县没有收集到“黑名单”案件报告。对于不在景区现场的当局来说，很难收集和证明不文明的行为。

一些敢先尝试的地区也遇到了联合纪律问题。一座一线城市主动与信贷机构联系，希望将不文明的旅游记录与个人信用联系起来，但被告知需要在国家一级与中央银行合作。

这种阻力也来自旅行社、景区。据林家良报道，旅行社、景区等机构在利益驱动下，对这种“黑名单”并不热心，很难主动将游客拒之门外。“更重要的是，目前许多景点和旅行社的销售系统都不是实名制，而将‘黑名单’游客拒之门外的意图已经足够了。”

“限制或处罚的决定由航空公司决定。但到目前为止，除了春秋航空公司和青岛航空公司将不文明的乘客信息输入系统之外，其他大多数航空公司都没有采取相应的限制和处罚措施。。

北京市法学会旅游法研究会主任黎光认为，建立“黑名单”制度的初衷是要与民航、金融、出入境管理部门建立联系，通过出口和高消费限制对列入“黑名单”的人员进行处罚。但是，处罚公民或者剥夺公民基本权利的措施，应当由法律、行政法规规定，要有严格的立法程序。旅游不文明行为记录的管理方法仅仅是规范性文件，这就决定了其内容更多的是倡导性的。

建立有效的联动纪律机制增强系统刚性

9月28日颁布的“北京市旅游不文明行为记录暂行办法”对管理对象、不文明行为类别、征集渠道等进行了完善和补充。收集渠道将细分为旅游当局、旅游管理单位和旅游协会、“提高首都公民旅游文明质量”联合委员会的成员单位以及媒体和社会报道。

根据“中国民航日报”此前的一项在线调查，91%的网民支持航空公司对不文明乘客说“不”，86.4%的人表示航空公司应该暂停对不文明乘客的服务。

专家说，在一些西方国家，如果飞机上发生不文明行为或扰乱公共秩序，有关乘客将立即“被邀请”下飞机。仅在2011年，美国就有17000多名乘客被拒绝登机或被赶下飞机，这表明了该系统的刚性。

与国外相比，国内旅游黑名单制度不够严格。记者注意到，即使在新发布的北京地方版“黑名单”系统中，更多的词语是“联合纪律通知书”，“旅行社”可以“不提供服务，高峰业务单位”可以“限制其购票”。

如何使“黑名单”制度更加僵化？中国社会科学院金融战略研究所副教授魏翔认为，从国外一些风景区成熟的管理方法来看，虽然不文明的旅游行为主要是教育，但一旦达到文物破坏的程度，景区将移交警察等部门查处。

李认为，对列入“黑名单”的人的更大处罚需要在立法层面加以调整，赋予旅游行政部门对不文明游客实施行政处罚的权力。对于不文明的导游和旅行社，卫翔建议实行严格的经营限制，即根据不同情况，明确时限不得进入相关服务市场等，增加违规成本。

许多专家认为，各行业和地区之间的信息覆盖面和共享程度与黑名单的效力和威慑程度成正比。建议旅游部门、信用、交通、，形成有效的联动纪律机制。

柴海波说，中国航空协会建议，航空公司应根据各类旅行黑名单上不文明行为的严重程度，特别是危及飞行安全和航空运输秩序的违法行为，坚决采取不同程度的限制措施，直至购票和登机。